【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（二）项

【基本案情】

公益诉讼人诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，乌审旗境内非法开垦草原现象严重，乌审旗农牧业局对草原环境负有监管职责，因被告未认真履行职责、怠于履行职责致使草原生态环境遭到严重破坏。经公益诉讼人调查核实贺廷秀、刘汗团、高生明、郭占元四人非法开垦草原29.874亩、53.814亩、101.772亩、11.56亩共计197.02亩至今未恢复植被。2016年7月27日，乌审旗人民检察院向乌审旗农牧业局发出督促履行职责的《检察建议书》，建议其严格履行职责，高度重视对已垦草原的治理。积极采取措施，限期恢复草原植被。2016年8月26日，乌审旗农牧业局对乌审旗人民检察院的检察建议书进行书面答复，答复称“对刘汗团、郭占元、高生明、贺廷秀四户非法开垦草原户进行了督促和劝导，要求他们尽快恢复植被，分别下达了责令改正通知书，并在2017年6月30日前恢复草原植被”。2017年3月15日、2017年5月2日、2017年7月4日乌审旗人民检察院就乌审旗农牧业局的履职情况跟进监督，乌审旗农牧业局分别于2017年3月24日、2017年5月12日、2017年7月14日向乌审旗人民检察院作出《乌审旗农牧业局关于回复履行监督非法占用农用地植被恢复职责的函》，称“已垦草原未完全恢复植被。”

公益诉讼人认为，被告乌审旗农牧业局作为本行政区域内的草原行政主管部门，在对乌审旗境内非法开垦草原监督管理工作中存在未完全履行法定职责情形，致使草原生态环境遭到严重破坏。其理由如下：（一）乌审旗农牧业局依法负有草原监督管理职责。《中华人民共和国草原法》第八条第二款、《内蒙古自治区草原管理条例》第五条第一款、《内蒙古自治区草原管理条例实施细侧》第三条规定旗县级以上人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。根据上述法律规定乌审旗农牧业局作为乌审旗人民政府草原行政主管部门，应依法负责其管辖范围内草原监督管理工作。《中华人民共和国草原法》第四十六条规定，禁止开垦草原，对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草;已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。第五十七条第四项规定：草原监督检查人员履行监督检查职责时，有权采取下列措施：责令被检查单位或者个人停止违反草原法律、法规的行为，履行法定义务；《内蒙古自治区草原管理条例》第二十九条规定，禁止开垦草原。各级人民政府对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成退化、沙化、盐碱化、荒漠化的，应当限期治理。本案中，贺廷秀、刘汗团、高生明、郭占元等人非法占用农用地后用以种植经济作物，使被非法开垦的草地处于被毁坏状态，乌审旗农牧业局作为法律规定的草原行政主管部门负有对辖区内被破坏草原的监督管理职责，而被告未充分行使职权，一直未进行有效监管，也未采取有效措施予以限期治理，使草原生态环境处于持续受侵害状态。（二）乌审旗农牧业局未依法全面行使职权，符合被告主体地位。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。公益诉讼人履行诉前程序即向被告提出检察建议后，被告乌审旗农牧业局仍未依法全面行使职权，故符合被告主体地位。（三）被告没有及时、有效、全面履行法定职责。乌审旗农牧业局在对贺廷秀、刘汗团、高生明、郭占元四人在已开垦草原上种植经济作物的行为未予及时制止，也未进行植被恢复。主要体现在以下两个方面：1、2012年以来乌审旗境内非法开垦草原现象逐年上升，至2016年草原大规模被破坏。乌审旗农牧业局作为草原行政主管部门 ,应当及时发现并制止非法开垦行为，对非法开垦的草原应当采取措施恢复植被。但草原被破坏的状态一直持续。虽然被告对部分案件移送至公安机关追究刑事责任，对部分违法行为人采取行政处罚措施，但是被非法开垦的草原却一直未恢复。因此被告在公益诉讼人提出检察建议之前已经存在未完全履行监管职责的行为。2.检察机关履职中发现上述情况后，于2016年7月27日向乌审旗农牧业局发出督促履行职责的《检察建议书》，建议其严格履行职责，高度重视对已垦草原的治理。积极采取措施，限期恢复草原植被。2016年8月26日，被告答复称对刘汗团、郭占元、高生明、贺廷秀四户非法开垦草原户进行了督促和劝导，并分别下达了责令改正通知书。公益诉讼人于2017年3月15日、2017年5月2日、2017年7月4日采取函的形式督促被告履行职责，被告均回复称已垦草原未完全恢复植被。公益诉讼人发出检察建议以后，被告责令违法行为人对已开垦草原进行恢复及与违法行为人签订草原植被恢复责任状，送达责令改正通知书，公益诉讼人对此予以认可，对被告在执法过程中存在的困难能予以理解。但是被告履行职责不充分、不到位，公益诉讼人出示的现场勘测笔录及照片、讯问笔录等证据材料共同印证了刘汗团等人仍然非法开垦草原种植经济作物，截止目前，仍有197.02亩草原在种植经济作物，被破坏的草原生态功能仍没有得到修复，社会公共利益仍处于受侵害状态。被告没有制止违法行为，未充分行使职权之行为已违法。

综上所述，本案事实清楚，证据确实充分，能够证实被告乌审旗农牧业局存在怠于履行草原监管职责，致使被开垦草原至今尚未恢复，社会公共利益仍处于受侵害状态，其有继续履行草原监管职责的现实必要。经检察机关督促后被告乌审旗农牧业局仍未履行法定职责，违反了《中华人民共和国草原法》第八条第二款、第四十六条、第五十七条第四项和《内蒙古自治区草原管理条例》第六章第二十九条规定，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，为督促被告乌审旗农牧业局依法履行职责，促进保护生态环境，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定向人民法院提起行政公益诉讼，请求：依法判令被告采取有效措施对我旗境内已垦草原进行限期治理，恢复已垦草原植被。

公益诉讼人在法定期限内向本院提交四组证据：

第一组证据：1.乌审旗农牧局统一社会信用代码证书；2.2012年乌审旗人大常委会办公室文件作出的乌人常发〔2012〕44号文件，任命赛音朝克图为乌审旗农牧业局局长；3.赛音朝克图身份证复印件。以上证据证实：被告乌审旗农牧业局系依法设立的政府机构，对本行政区域内的草原环境具有具体监督管理工作职责，是适格的被告。

第二组证据：1.乌审旗农牧业局关于开垦草原恢复植被情况的报告书；2.行政处罚决定书及草原违法案件立案审批表及草原违法案件处理意见书；3.乌审旗人民法院刑事判决书；4.乌审旗检察院现场勘查笔录。以上证据证实：刘汗团、贺廷秀、高生明、郭占元四人非法开垦草原的事实和乌审旗农牧业局未依法全面履行监管职责的事实。即证实被告乌审旗农牧业局在检察建议发出之前，未依法全面履行监督管理职责的行为已违法。　

第三组证据：1.乌审旗检察院检察建议书及送达回证各1份，该证据证实乌审旗人民检察院于2016年7月27日针对被告乌审旗农牧业局对贺廷秀、刘汗团、高生明、郭占元非法开垦草原行为未依法全面履行职责，向被告乌审旗农牧业局发出检察建议，督促其履行监管职责，检察建议送达回证；证明上述检察建议书由乌审旗农牧业局李宏伟签收；2.乌审旗农牧业局对检察建议书的回复函1份，该证据证实乌审旗农牧业局于2016年8月26日对检察建议提出的问题进行书面回复。以上证据证实公益诉讼人先行向被告乌审旗农牧业局提出了检察建议，督促其依法履行职责，被告对于检察建议提出问题进行书面回复。

第四组证据：1.乌审旗人民检察院分别于2017年3月15日、2017年5月2日、2017年7月4日向被告乌审旗农牧业局发出询问履职情况的函及函送达回证；2.乌审旗农牧业局向贺廷秀、刘汗团、高生明、郭占元四人作出的草原植被恢复责任状、责令改正通知书及送达回证；3.乌审旗人民检察院对贺廷秀、刘汗团、高生明、郭占元的询问笔录；4.乌审旗人民检察院对贺廷秀、刘汗团、高生明、郭占元四人非法占用农用地进行现场勘验检查，拍摄的照片；5.内蒙古自治区草原勘察规划院作出的非法开垦草原现场勘测评估报告及鉴定意见。该组证据证实：发出检察建议后，被告乌审旗农牧业局虽然向刘汗团，贺廷秀、高生明、郭占元四人进行督促和劝导，但刘汗团、贺廷秀等四人仍未按期恢复非法开垦的土地，证实发出检察建议之后，被告仍未全面履行监管职责，也未采取有效措施予以限期治理导致草原生态环境处于受侵害状态，故公益诉讼人提起行政公益诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定。

被告乌审旗农牧业局辩称，《中华人民共和国草原法》第六十六条规定“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任”。请人民法院查明实情，驳回公益诉讼人的起诉。

关于郭占元非法开垦草原案件属于行政案件，被告在草原植被恢复方面作了如下工作：被告于2016年5月5日给郭占元下达乌审旗农牧业局责令改正通知书，2017年11月20日下达乌审旗农牧业局责令改正通知书，多次责令改正到期当事人不履行。

关于贺廷秀非法开垦草原案件属于行政案件，在法律未明确植被恢复责任单位的情况下，被告工作人员作了如下工作：被告于2016年8月25日给贺廷秀下达乌审旗农牧业局责令改正通知书，于2017年11月26日被告与当事人签订违法案件植被恢复方案及草原植被恢复责任状，2018年3月23日被告再次下达乌审旗农牧业局责令改正通知书。贺廷秀曾经将其损毁的地恢复原状，因贺廷秀与郭巨丰两家有土地纠纷，经乡政府调解后，由郭巨丰管理使用该土地，郭巨丰将贺廷秀原来开垦过草原进行了种植，再没有恢复原状。

关于刘汗团非法开垦草原案件属于行政案件，在法律未明确植被恢复责任单位的情况下，被告工作人员作了如下工作：被告于2016年8月25日给刘汗团下达乌审旗农牧业局责令改正通知书，于2017年11月20日再次下达乌审旗农牧业局责令改正通知书，于2017年11月26日被告与当事人签订违法案件植被恢复方案及草原植被恢复责任状，2018年4月23日被告又一次给当事人下达乌审旗农牧业局责令改正通知书。

关于高生明非法开垦草原案件属于行政案件，在法律未明确植被恢复责任单位的情况下，被告工作人员作了如下工作：被告于2016年8月25日给高生明下达乌审旗农牧业局责令改正通知书，于2017年11月22日被告与当事人签订违法案件植被恢复方案及草原植被恢复责任状，2018年4月25日被告再次给当事人下达乌审旗农牧业局责令改正通知书。

被告乌审旗农牧业局在庭审中提交了以下证据：

第一组证据：1、刘汗团2016年8月25日、2017年11月20日、2018年4月23日下达责令改正通知书及送达回证；2017年11月26日被告与刘汗团签订草原植被恢复方案、草原植被恢复责任状。2、高生明2016年8月25日、2018年4月25日下达责令改正通知书及送达回证；2017年11月22日被告与高生明签订草原植被恢复方案、草原植被恢复责任状。3、贺廷秀2016年8月25日、2018年3月23日下达责令改正通知书及送达回证；2017年11月26日被告与贺廷秀签订草原植被恢复方案、植被恢复责任状。4、郭占元2016年5月5日、2016年8月25日、2017年11月22日下达责令改正通知书及送达回证。以上证据证明被告对违法开垦案件履行了监管责任，但违法开垦案件的当事人不履行。

经庭审质证，被告对公益诉讼人提供的四组证据均无异议。公益诉讼人对被告提供的证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该组证据同时也能证明以下事实：在公益诉讼人于2016年7月27日发出检察建议后，乌审旗农牧业局回复称将要求非法开垦草原的户子在2017年6月30日前回复植被，被告有充分的时间督促其恢复植被。但直至2017年11月份，被告与非法开垦草原的户子签订草原植被恢复责任状及下达责令改正通知书后，非法开垦草原的户子仍未按期恢复植被，充分说明被告未依法履职，未有效督促非法开垦草原的户子恢复植被。

本院对以上证据认证如下：公益诉讼人提供的第一组证据、第二组证据、第三组证据、第四组证据，因这四组证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。对被告乌审旗农牧业局提供的第一组证据的真实性本院予以采信，对证明目的不予采信。

经审理查明，乌审旗农牧业局的乌农牧罚字（2014）第002号《草原违法案件处理意见书》的案件调查经过为“2014年10月11日，经群众举报，苏力德苏木蘑菇滩村村民高生明有涉嫌开垦草原行为，经被告执法人员现场勘验及调查取证，未经任何草原行政主管部门审批，擅自开垦草原，行为属违法行为”。乌农牧罚字（2014）第002号《草原违法案件处理意见书》的调查结论及处理意见为“经被告执法人员现场勘验及调查取证，高生明未经草原行政主管部门审批，擅自开垦草原行为属违法行为，违法事实清楚，证据充分，且开垦面积为101.9亩，依据《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第二条之规定，属数量较大，建议移交公安机关处理”。2016年11月11日乌审旗农牧业局向乌审旗公安局作出了乌农牧函〔2016〕120号《乌审旗农牧业局关于高生明在苏力德苏木蘑菇滩村非法开垦草原说明的函》。

2017年8月23日乌审旗农牧业局作出了乌农牧（草原）罚〔2017〕1号《行政处罚决定书》，该《行政处罚决定书》查明郭占元开垦草原面积为11.56亩。乌审旗农牧业局认为郭占元的行为违反了《中华人民共和国草原法》第四十六条“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已开垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草，已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理”。依照《中华人民共和国草原法》第六十条的规定乌审旗农牧业局作出“处以罚款20000元”的决定。

2013年4月份，贺廷秀雇佣装载机将乌审旗无定河镇仓窑洼村土地推毁13亩多，又将部分未推毁草地直接种植荞麦、糜子。2014年贺廷秀又在开垦的草地上种植玉米和土豆。经乌审旗农牧业局证明贺廷秀开垦面积为29.874亩。2016年5月29日乌审旗人民法院作出了（2016）内0626刑初33号《刑事判决书》，判决“被告人贺廷秀犯非法占用农用地罪，判处拘役三个月，缓刑六个月，并处罚金人民币二千元”。（2016）内0626刑初33号《刑事判决书》另查明“被告人贺廷秀在案发后已将推毁土地上种植了樟子松、沙地柏、沙蒿”。

2013年5月份，2014年5月份，2014年6月3日，刘汗团三次雇佣装载机，将位于乌审旗嘎鲁图镇神水台村自己家南基本草原推毁，后在推毁的地上安装了喷灌并种植了玉米、糜子等作物。经乌审旗草原监督管理局对刘汗团三次推毁的土地进行勘验，推毁的土地为沙地典型草原，植被为油蒿，土壤类型为沙壤土，开垦面积为53.814亩。2015年11月18日乌审旗人民法院作出了（2015）乌刑初字第193号《刑事判决书》，判决“被告人刘汗团犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑六个月，缓刑一年，并处罚金人民币二千元”。

又查明，2016年7月27日，乌审旗人民检察院向乌审旗农牧业局发出督促履行职责的《检察建议书》，建议其严格履行职责，高度重视对已垦草原的治理，积极采取措施，限期恢复草原植被。2016年8月26日，乌审旗农牧业局对乌审旗人民检察院的《检察建议书》进行书面答复，被告答复“对刘汗团、郭占元、高生明、贺廷秀四户非法开垦草原户进行了督促和劝导，要求他们尽快恢复植被，分别下达了责令改正通知书，并在2017年6月30日前恢复草原植被”。2017年3月15日、2017年5月2日、2017年7月4日乌审旗人民检察院就乌审旗农牧业局的履职情况进行监督，乌审旗农牧业局分别于2017年3月24日、2017年5月12日、2017年7月14日向乌审旗人民检察院作出《乌审旗农牧业局关于回复履行监督非法占用农用地植被恢复职责的函》，称“已垦草原未完全恢复植被。”经乌审旗人民检察院调查核实，贺廷秀、刘汗团、高生明、郭占元四人非法开垦草原29. 874亩、53. 814亩、101. 772亩、11.56亩共计197. 02亩至今未恢复植被。

再查明，2018年3月2日乌审旗人民检察院委托内蒙古自治区草原勘察规划院对“刘汗团、贺廷秀、郭占元、高生明非法开垦草原的植被损毁情况进行鉴定”和“对被开垦草原的生态状况进行评估”。2018年3月10日内蒙古自治区草原勘察规划院作出《关于刘汗团等4人非法开垦草原现场勘测评估报告及鉴定意见》，其结论为：“一、开垦活动导致草原生态系统服务功能的完全丧失，使得草原景观破碎化为耕地景观，对乌审旗本就十分脆弱的温性荒漠草原生态系统造成局部损害的同时，还有可能造成局部地区草原的轻度沙化和潜在的盐渍化”；“二、开垦活动造成垦区内原生植被的破坏”；“三、开垦活动破坏了天然植被赖以生存的土壤结构及固土性能”；“四、截止目前，197.02亩被垦草原虽然有167.146亩保留着5－10cm玉米残茬，但土地的天然属性、利用性质和生产、生态功能受到严重破坏”；“五、开垦活动使得197.02亩温性荒漠草原表层土壤结构发生改变，原生植被不复存在”。

【裁判结果】

内蒙古乌审旗人民法院于2018年10月25日作出（2018）内0626行初4号行政判决：一、确认被告乌审旗农牧业局未依法全面履行草原监管职责的行为违法。二、责令被告乌审旗农牧业局采取有效措施对案涉197.02亩已垦草原进行限期治理，恢复草原植被。一审宣判后，公益诉讼人、被告均未上诉，现判决已经发生法律效力。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：公益诉讼人乌审旗人民检察院提起的诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定。关于已对违法开垦草原者追究刑事责任或正在追究刑事责任的，被告对已垦草原的恢复是否有恢复监管职责：《中华人民共和国草原法》第八条第二款规定“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作”；《中华人民共和国草原法》第五十六条第一款规定“国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处”；《内蒙古自治区草原管理条例》第二十九条规定“禁止开垦草原。各级人民政府对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成退化、沙化、盐碱化、荒漠化的，应当限期治理”；《中华人民共和国草原法》第四十六条规定“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理”； 《内蒙古自治区基本草原保护条例 》第十五条规定：“禁止在基本草原上实施下列行为:（一）开垦基本草原”。《内蒙古自治区基本草原保护条例 》第三十二条违反本条例第十五条规定，有下列行为之一的，由旗县级以上草原监督管理机构责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并按下列规定处罚；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任:（一）开垦基本草原的，处以违法所得三倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以5000元以上5万元以下的罚款”。根据上述规定被告乌审旗农牧业局对高生明、刘汗团等人因非法开垦土地造成草原毁损负有限期治理职责。关于贺廷秀曾恢复过已开垦草地，之后再次被他人复垦，被告乌审旗农牧业局对该损毁的草原恢复仍负有监管责任。关于2017年8月22日乌审旗农牧业局对郭占元作出的乌农牧〔2017〕1号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国草原法》第六十六条的规定，被告乌审旗农牧业局对郭占元已开垦草原恢复负有监管责任。

本案被告乌审旗农牧业局作为负有草原监督管理职责的行政机关，依法有对辖区内违反草原法律、法规非法开垦草原的行为及时履行监督管理职责。公益诉讼人乌审旗人民检察院向被告发出检察建议后，被告乌审旗农牧业局对违法开垦者进行了督促，未起到明显效果，被告履职未到位。为保护国家和社会公共利益，公益诉讼人乌审旗人民检察院要求被告依法继续履行职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。